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Conditions générales d’octroi de l’IGIPA

Sommaire de la circulaire en vigueur

2017 - Indemnité de garantie individuelle du pouvoir d'achat (<abbr title='Indemnité de garantie individuelle du pouvoir d'achat.'>IGIPA</abbr>) 2017 - Indemnité de garantie individuelle du pouvoir d’achat (IGIPA)

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Avant d’étudier les détails du dispositif, il est important de fixer le principe de versement de l’IGIPA :

Lorsque le traitement indiciaire brut d’un agent a évolué moins vite que l’inflation sur une période de référence de 4 ans, un montant indemnitaire brut correspondant à cette perte de pouvoir d’achat lui est versé.

1.1 – Une indemnité pour les agents publics

1.1.1 – Les fonctionnaires

L’article 1er du décret 2008.539 précise que ce dispositif indemnitaire est applicable aux trois fonctions publiques, et concerne tous les fonctionnaires civils, ainsi que les magistrats et les militaires. Le décret 2008.539 n’envisage pas le cas des fonctionnaires stagiaires à l’une des bornes clôturant une période de référence puisque pratiquement, au vu des conditions requises qui sont précisées par la suite, le dispositif ne peut pas s’appliquer à eux, mais uniquement aux fonctionnaires titulaires.

Cependant, l’article 2 du décret 2008.539 impose pour y prétendre de détenir un grade dont l’indice sommital est inférieur ou égal à la hors-échelle B, pendant au moins 3 ans sur la période de référence de 4 ans prise en considération. (cf. 1.3 pour le détail relatif à ces périodes de référence).

Le cas particulier d’un fonctionnaire titulaire d’un emploi spécifique

Selon les dispositions de l’article 1er du décret 2008-539, l’indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat est attribuée dans les conditions et selon les modalités fixées par le texte « aux fonctionnaires mentionnés à l’article 2 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée ». La question est donc de savoir si un fonctionnaire titulaire d’un emploi spécifique correspond bien à cette définition. La jurisprudence permet de répondre à la question : un arrêt du Conseil d’État (Conseil d’État, requête 145014, 14 mars 1997, Centre Communal d’Action Sociale du Salon de Provence) précise qu’en vertu de l’article 2 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la Fonction publique territoriale, les dispositions relevant de cette loi s’appliquent aux personnes qui, régies par le titre Ier du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, ont été nommées dans un emploi permanent et titularisées dans un grade de la hiérarchie administrative des communes. Il résulte de l’ensemble de ses dispositions que les agents titulaires d’emplois communaux permanents, y compris d’emplois spécifiques créés en application de l’article L.412-2 du code des communes, sont régis par les dispositions de la loi du 26 janvier 1984 précitée.

Du fait que l’article 2 de la loi 84-53 renvoie à la loi du 13 juillet 1983, en mentionnant que "cette loi s’applique aux personnes régies par le titre Ier du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales", on peut conclure, à l’aide de la jurisprudence visée ci-dessus, que les agents titulaires d’un emploi spécifique sont régis par le titre Ier du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales. Le décret du 6 juin 2008 relatif à l’instauration de la GIPA exigeant en premier lieu que le fonctionnaire éligible doit être l’un de ceux mentionnés à l’article 2 de la loi du 13 juillet 1983, et sachant que le fonctionnaire titulaire d’un emploi spécifique créé en application de l’article L. 412-2 du Code des communes est l’un de ceux mentionnés par l’article 2 de la loi du 13 juillet 1983, rien ne s’oppose à ce qu’un agent titulaire d’un emploi spécifique puisse percevoir la GIPA, s’il en remplit les autres conditions d’octroi.

Un fonctionnaire titulaire d’un emploi spécifique, qui est un des fonctionnaires mentionnés à l’article 2 de la loi du 13 juillet 1983, peut bien sur le principe percevoir la GIPA, à condition seulement de remplir les conditions d’octroi explicitées dans le document.

1.1.2 – Les agents non titulaires

Sont également concernés par ce dispositif les agents non titulaires recrutés tant sur CDI que sur CDD à la double condition cumulative qu’ils soient :

  1. rémunérés par référence expresse à un indice inférieur ou égal à la hors échelle B ;
  2. employés par le même employeur public de manière continue sur la période de référence de 4 ans (cf. 1.3) ; cette dernière condition étant réputée remplie pour les agents non titulaires de l’État transférés aux collectivités territoriales ou à leurs groupements en application de l’article 110 de la loi 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

1.1.3 – Agents à temps partiel ou temps non complet

Les trois derniers alinéas de l’article 10 du décret 2008.539 envisagent le cas particulier des agents à temps partiel et des agents à temps non complet, les modalités de proratisation étant envisagées au paragraphe 2.1.4 de la présente circulaire.

1.1.3.1 – Les agents à temps partiel et en cessation progressive d’activité

Tout d’abord cet article 10 envisage « les agents ayant effectué une période de travail à temps partiel sur tout ou partie de la durée de la période de référence en cause ».

Pour eux, l’IGIPA « est attribuée à hauteur de la quotité travaillée au 31 décembre de l’année qui clôt la période de référence », soit pour l’année 2008 la quotité de travail qu’ils effectuaient au 31 décembre 2007 et, pour l’année 2009, la quotité de travail assurée au 31 décembre 2008.

Selon un raisonnement identique, pour les agents en cessation progressive d’activité, le montant de l’IGIPA suit les règles de proratisation du traitement au 31 décembre de l’année de clôture de la période de référence.

1.1.3.2 – Les agents à temps non complet

A l’inverse des décrets 2005.396 et 2006.778, l’article 10 du décret 2008.539 envisage explicitement le cas des agents à temps non complet : sont dissociés les cas des agents à temps non complet ayant un seul ou plusieurs employeurs.

Pour ceux qui ont « un employeur unique, le montant de la garantie est attribué à hauteur de la quotité travaillée au 31 décembre de l’année qui clôt la période de référence » : soit pour l’année 2008, de la même façon que pour les agents à temps partiel, la quotité de travail qu’ils effectuaient au 31 décembre 2007 et, pour l’année 2009, la quotité de travail accomplie au 31 décembre 2008 (et ainsi de suite pour l’ensemble des années suivantes).

Le cas des agents à temps non complet ayant plusieurs employeurs est légèrement différent puisque chaque employeur doit vérifier si l’agent est éligible à l’IGIPA. Dès lors que l’agent peut y prétendre, chaque employeur verse cette IGIPA sur la base de la rémunération pour la quotité travaillée auprès de lui au 31 décembre de l’année de fin de la période de référence.

A ce titre, il n’est pas impossible qu’un agent à temps non complet puisse être éligible à l’IGIPA auprès d’un employeur mais pas auprès d’un autre employeur auprès duquel il n’a pas le même statut.

1.1.4 – Agents en détachement

Les fonctionnaires en détachement peuvent obtenir cette IGIPA même si le décret 2008.539 n’envisage pas expressément leur cas. Il faut rapprocher cette hypothèse de celle envisagée pour la mobilité des agents (cf. 1.3.4).

La circulaire ministérielle 2164 du 13 juin 2008 apporte deux précisions qui ne figurent pas dans le décret 2008.539. Tout d’abord elle considère que pour « un fonctionnaire détaché dans un autre corps de fonctionnaires, l’indice détenu est celui du corps d’accueil en détachement ».

Ensuite, elle indique que « si, au cours de la période de référence considérée, le fonctionnaire est détaché dans un autre corps ou cadre d’emplois, les indices pris en compte sont l’indice du grade détenu dans son corps ou cadre d’emplois d’origine et l’indice détenu dans le corps ou cadre d’emplois de détachement ».

1.1.5 – Agents ayant cessé leur activité

Les dispositions ici commentées sont rappelées mais sont censées avoir été appliquées. L’article 7 du décret 2008.539 envisage expressément le cas des agents qui bénéficieront de l’IGIPA en 2008 et en 2009 et qui feront valoir leurs droits à la retraite avant 2011.

Sous réserve de remplir encore les conditions, ces agents pourront bénéficier également de cette IGIPA pour les années 2009 et 2010 selon une période de référence dans les conditions suivantes :

  1. en 2009 pour ceux faisant valoir leurs droits à la retraite en 2009 au titre de la période de référence allant du 31 décembre 2004 au 31 décembre 2008 ;
  2. en 2010 pour ceux faisant valoir leurs droits à la retraite en 2010 au titre de la période de référence allant du 31 décembre 2005 au 31 décembre 2009 dans les conditions prévues par le présent décret.

Concernant cette catégorie d’agents, il faut signaler que la circulaire ministérielle 2164 du 13 juin 2008 précise que « Dans l’intérêt des bénéficiaires et afin d’éviter de verser la GIPA à titre de régularisation des sommes dues au titre de la période d’activité une fois que les agents ont fait valoir leurs droits à retraite, les services gestionnaires sont invités à traiter prioritairement les agents qui, à l’issue d’une des périodes de références, envisagent de partir à la retraite ».

1.2 – Butoir de rémunération et exclusions

1.2.1 – Butoir de rémunération

Il est important de rappeler que l’article 2 du décret 2008.539 fixe un butoir de rémunération pour pouvoir prétendre à l’IGIPA :

  • pour les fonctionnaires : détenir un grade dont l’indice sommital est inférieur ou égal à la hors-échelle B ;
  • pour les agents non titulaires : être rémunérés sur la base d’un indice inférieur ou égal à la hors échelle B.

1.2.2 – Exclusions

Aux termes de l’article 9 du décret 2008-539 tel que modifié par le décret 2009-567, les fonctionnaires et agents non titulaires, pour être éligibles à l’IGIPA, doivent être restés respectivement fonctionnaires et agents non titulaires « à chaque borne de la période de quatre ans prise en considération ».

Il en résulte que sont exclus du bénéfice de l’indemnité en cause : les agents non titulaires ayant fait l’objet d’une mesure de titularisation au cours de la période de référence. Cette exclusion n’est, cependant pas opposable aux travailleurs handicapés recrutés en qualité de non titulaire, puis titularisés, sur la base de l’article 38 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée, ni aux agents recrutés par voie de PACTE.

Sont également exclus du bénéfice de l’IGIPA (cf. circulaire ministérielle du 13 juin 2008) :

  • Les agents percevant une rémunération qui n’est pas calculée et établie par référence à un indice ;
  • les fonctionnaires en congé de formation professionnelle, qui ne perçoivent pas une rémunération à proprement parler, mais une indemnité forfaitaire.

Par ailleurs, l’article 10 du décret 2008.539 envisage quatre autres exclusions consécutives à la situation de l’agent, dont seulement deux peuvent véritablement trouver une application dans la Fonction publique territoriale métropolitaine à savoir les points 1° et 4° exposés ci-après, les 2° et 3° ne semblant pas pouvoir trouver d’application dans la Fonction publique territoriale.

Ainsi l’IGIPA :

  1. « Ne peut être versé aux fonctionnaires rémunérés sur la base d’un ou des indices détenus au titre d’un emploi fonctionnel sur une des années bornes de la période de référence, à l’exception des emplois fonctionnels ouverts aux agents de catégorie C et de catégorie B » ;
    Cependant, le décret 2008.539 ne précise nullement ce qu’il faut entendre par "emplois fonctionnels" ouverts aux agents de catégorie C et B, sachant que la FPT ne connaît pas ce type d’emplois ;
  2. « N’est pas versé aux agents en poste à l’étranger au 31 décembre de l’année qui clôt la période de référence » ;
  3. « N’est pas soumis aux majorations et indexations pouvant être versées aux agents en poste dans les départements et collectivités d’outre -mer » ;
  4. « Ne peut être versée aux agents ayant subi, sur une des périodes de référence, une sanction disciplinaire ayant entraîné une baisse du traitement indiciaire ». Par contre, comme le précise la circulaire ministérielle du 30 octobre 2008, les agents en situation de suspension de fonctions à l’une des bornes qui clôt une période de référence ne peuvent être écartés du bénéfice de l’IGIPA. En effet, la suspension de fonctions ne constitue pas une sanction disciplinaire, mais une mesure conservatoire donnant lieu au maintien d’un traitement en l’attente du prononcé d’une éventuelle sanction disciplinaire.

1.3 – Principe général d’attribution

1.3.1 – Une logique d’adéquation entre inflation et évolution du traitement de l’agent

L’éligibilité de l’agent à l’IGIPA résulte d’une comparaison établie entre l’évolution du Traitement Indiciaire Brut (TIB) détenu par l’agent sur une période de référence de 4 ans et celle de l’Indice des Prix à la Consommation (IPC hors tabac en moyenne annuelle) sur la même période.

Si le TIB effectivement perçu par l’agent au terme de la période a évolué moins vite que l’inflation, un montant indemnitaire brut équivalent à la perte de pouvoir d’achat ainsi constatée est versé à chaque agent concerné.

1.3.2– Périodes de référence

1.3.2.1 – Versements en 2008, en 2009 et en 2011 : tous les agents publics

Les dispositions du 1.3.2.1 et du 1.3.2.2 (ci-dessous) sont rappelées mais sont censées avoir été appliquées.

Tous les agents remplissant les conditions examinés précédemment au chapitre I sont éligibles à l’IGIPA pour l’année 2008, l’année 2009 et l’année 2011.

En effet, aux termes des articles 4 et 5 du décret 2008.539, la situation des agents en poste pendant l’ensemble de la période du 31 décembre 2003 au 31 décembre 2007 doit être examinée en 2008 : si les agents ont eu une évolution moyenne de leur traitement inférieure à celle de l’inflation au cours de cette période, cette indemnité doit leur être versée au second semestre 2008.

Pour 2009, aux termes de l’article 4 bis du décret 2008.539 modifié, la situation des agents en poste pendant l’ensemble de la période du 31 décembre 2004 au 31 décembre 2008 doit être examinée en 2009 : si les agents ont eu une évolution moyenne de leur traitement inférieure à celle de l’inflation au cours de cette période, cette indemnité doit leur être versée au cours de l’année 2009.

Pour 2011, un nouvel examen de l’ensemble des situations individuelles sera réalisé. Le versement de l’IGIPA portera alors sur la période de référence allant du 31 décembre 2006 au 31 décembre 2010.

1.3.2.2 – Versement en 2010 : les seuls agents publics « dont la situation est inchangée » depuis 4 ans

En revanche, reprenant les principes fixées par les feus décrets 2005.396 et 2006.778, seuls certains agents sont concernés par le versement de l’IGIPA pour l’année 2010. Il s’agit des agents de catégorie A (détenant un grade dont l’indice sommital est inférieur ou égal à la hors échelle B), des catégories B et C qui ont atteint depuis 4 années l’indice sommital :

  • de leur corps ou cadre d’emplois ;
  • du premier grade de leur corps ou cadre d’emplois ;
  • d’un grade intermédiaire de leur corps ou cadre d’emplois.

Pour l’étude de la situation des agents potentiellement concernés, l’article 6 du décret 2008.539 modifié précise que « la condition de quatre années s’apprécie au 31 décembre 2009 » au titre de la période de référence allant du 31 décembre 2005 au 31décembre 2009.

1.3.3 – L’IGIPA face à l’interruption de l’activité : une durée minimale de service

A l’inverse des décrets 2005.396 et 2006.778, le décret 2008.539 envisage expressément en son article 9 l’interruption de service au cours de la période de référence de 4 ans.

Les fonctionnaires « doivent avoir été rémunérés sur un emploi public pendant au moins 3 ans sur la période de référence de 4 ans prise en considération ». Il faut signaler que l’article 9 envisage la simple notion de rémunération sur un emploi public et non pas le fait d’avoir été fonctionnaire titulaire pendant cette période.

Les agents contractuels ou non titulaires doivent remplir deux conditions cumulatives :

  1. Avoir été employés de manière continue sur la période de référence de 4 ans prise en considération ;
  2. avoir été employés par le même employeur public.

Si pour les fonctionnaires le décret 2008.539 envisage le fait de remplir les conditions depuis au moins 4 ans, rien ne précise qu’il doit s’agir d’années continues.

Ainsi, à l’inverse du cas des agents non titulaires, peut donc être prise en compte une activité discontinue pour le fonctionnaire ayant interrompu un temps son activité, dès lors que les autres conditions sont réunies.

L'<abbr title='Indemnité de garantie individuelle du pouvoir d&#39;achat.'>IGIPA</abbr> face à l'interruption de l'activité une durée minimale de service – Exemple

1.3.4 – L’IGIPA face à la mobilité de l’agent

L’article 11 du décret 2008.539 envisage le cas de l’agent ayant changé d’employeur au cours de la période de référence, étant rappelé que pour bénéficier de l’IGIPA l’agent non titulaire doit se prévaloir d’avoir été employé par un même employeur pendant 4 ans.

Cet article considère la notion de changement d’employeur très largement puisqu’il l’envisage dans le cadre « d’une mobilité au sein de l’une ou entre les 3 fonctions publiques ». De plus cet article envisage la notion de mobilité, pas uniquement la notion de mutation.

Pour un agent changeant ainsi d’employeur, « il appartient à l’employeur au 31 décembre de l’année qui clôt la période de référence de verser la garantie à l’agent sur la base, le cas échéant, des informations transmises par le précédent employeur ».

Exemple : agent ayant changé de collectivité territoriale à compter du 1er janvier 2013. S’il peut prétendre à l’IGIPA au titre de l’année 2013, son ancienne collectivité employeur devra la lui verser.

Si un agent a changé d’employeur à la suite d’une mobilité au sein de l’une ou entre les fonctions publiques, la charge incombe à l’employeur au 31 décembre de l’année de fin de la période de référence sur la base, le cas échéant, des informations transmises par le précédent employeur (article 11 du décret 2008-539 du 6 juin 2008).
Dans le cadre des collectivités territoriales, la mise en pratique de cet article peut s’avérer délicate puisqu’un nécessaire calage entre l’ancien employeur et l’actuelle collectivité territoriale de l’agent devra s’effectuer.