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Schémas de mutualisation : préparation, élaboration et impacts sur les agents

Versions antérieures de la circulaireLes versions antérieures des circulaires n’ont qu’une utilité optionnelle en cas de besoin particulier. Il faut donc utiliser ces documents avec précaution, notamment si vous doutez des informations qui y sont contenues. En cas d’incertitude, veuillez contacter le service info statut avant d’appliquer des dispositions peut être obsolètes.

Publiée le 10 juin 2015

Références

  • Code général des collectivités territoriales.
  • Loi 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
  • Loi 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
  • Loi 99-586 du 12 juillet 1999 modifiée relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, article 64.
  • Loi 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
  • Décret 2011-515 du 10 mai 2011 relatif au calcul des modalités de remboursement des frais de fonctionnement des services mis à disposition dans le cadre de l’article L. 5211 -4-1 du Code général des collectivités territoriales.
  • Décret 2012-124 du 30 janvier 2012 relatif à la mise en œuvre de diverses dispositions de la loi 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
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Introduction

La réforme des collectivités territoriales de 2010 oblige les EPCI à fiscalité propre à mettre en place un schéma de mutualisation des services. Les communes participant à son élaboration avec la communauté, vont être amenées à se poser la question d’une organisation territoriale efficace.

Cet outil oblige chaque collectivité à se poser la question de la mutualisation des services avec l’intercommunalité, c’est-à-dire notamment la création de services communs pour des compétences non transférées. La loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) de 2010 impose l’élaboration de schémas de mutualisation des services à partir de 2015. Ils permettent de réaliser un état des lieux de l’existant, de diagnostiquer les besoins des communes et des EPCI et surtout de mettre en place des plans d’actions. La présente circulaire vise à apporter quelques précisions concernant les conséquences statutaires des différents types de mutualisation de services proposées par l’arsenal juridique. Bien que cette circulaire contextualise le problème de la mutualisation dans sa première partie, elle vise essentiellement à analyser les impacts statutaires (et en gestion des ressources humaines) des mutualisations. Nous vous renvoyons à d’autres sources juridiques (par exemple : http://www.collectivites-locales.go...) pour l’évaluation d’autres types d’impacts sur les collectivités, notamment financiers et organisationnels (conséquences sur les différentes missions des collectivités).

La lecture de cette circulaire peut être utilement complétée par l’Espace Internet réalisé par le Centre de gestion, plus complet, sur l’intercommunalité et la mutualisation des services.

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1. Coordination entre EPCI et communes membres, un projet défini par les élus

Vous trouverez une fiche méthodologique plus détaillée dans l’annexe 3 de la présente circulaire concernant la méthodologie de production d’un schéma de mutualisation.

L’article L.5211-39-1 du CGCT entré en vigueur le 1er mars 2014 oblige à préparer cette rationalisation des services dans l’année qui suit des élections municipales.

La loi fixe des rendez-vous régulier. A chaque début de mandat, les composantes du bloc local doivent désormais réfléchir à leur organisation commune pour trouver une meilleure efficacité opérationnelle conduisant, à terme, à une optimisation financière.

Cette planification s’élabore en plusieurs étapes et documents. Tout d’abord, après le renouvellement général des conseils municipaux, tous les présidents d’EPCI à fiscalité propre doivent présenter aux communes membres un rapport sur la mutualisation des services entre les services de l’EPCI et ceux des communes. Ce premier document contient un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Les grandes lignes de la mutualisation ne sont donc pas figées et peuvent évoluer de mandat en mandat. Le projet de schéma doit être soumis à l’avis des communes membres. Celles-ci ont trois mois pour se prononcer par délibération. Si elles ne se prononcent pas, leur avis est réputé favorable.

1.1 - Structurer le projet de mutualisation

Vous trouverez une fiche méthodologique plus détaillée dans l’annexe 3 de la présente circulaire concernant la méthodologie de production d’un schéma de mutualisation.

Cette démarche implique de définir un projet de mutualisation, donc des objectifs.

Exemples : assurer des services de proximité et de qualité à la population, créer de nouveaux services pour compenser le désengagement de l’État, pour apporter de l’aide aux élus, aux secrétaires de mairies, maîtriser les dépenses publiques, mettre en place une véritable politique RH pour les agents...

Le projet de schéma de mutualisation mentionne l’impact prévisionnel de celle-ci sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement tant de l’EPCI que des communes concernées. Il peut détailler les compétences (obligatoires, optionnelles, à la carte...), décrire ce qui relèvera d’un service commun, d’une mise à disposition etc… Ensuite, seul le conseil communautaire approuve le schéma par délibération. Chaque année, lors du débat d’orientation budgétaire ou lors du vote du budget, un état d’avancement du schéma est présenté aux communes par le président de l’EPCI.

Cette réforme s’applique à partir des municipales de 2014. Le schéma doit être adopté au plus tard le 31 décembre 2015.

1.2 – Définir les périmètres selon les spécificités locales

Un schéma de mutualisation des services n’est pas une simple organisation administrative qui relèverait uniquement des services. Son périmètre est variable et à définir selon les spécificités et l’histoire du territoire.

Pour définir les objectifs et les limites de ce que les élus veulent inclure ou exclure d’un schéma de mutualisation, une première étape consiste à cartographier les missions et compétences existantes, l’organisation fonctionnelle.

Elle peut être l’occasion d’exprimer les attentes des communes, comme par exemple un besoin en ingénierie, en support juridique dans les domaines de la commande publique ou de l’urbanisme, et d’identifier les compétences et services transférables à la communauté, mais aussi celles et ceux qu’il est plus utile de conserver dans les communes, comme l’accueil du public... Le bilan doit être stratégique et technique.

Réaliser un tel diagnostic aide à définir des priorités et des plans d’actions pour les mettre en œuvre. Une seconde étape permettra de faire coïncider objectifs, répartition des missions et tâches avec une nouvelle organisation. Une troisième détaillera le fonctionnement de cette mutualisation et c’est là qu’intervient entre autres l’aspect statutaire du problème, abordé dans la présente circulaire.

1.3 – Informer puis impliquer les agents

Quelles que soient les formes de mutualisation choisies, celles-ci auront des répercussions sur les ressources humaines de l’EPCI comme des communes, avec transferts ou mises à disposition à la clé. Associer les agents de la communauté comme des communes est indispensable. Cela commence par leur information sur la volonté de mettre en place un projet et des objectifs correspondant aux nouvelles distributions des compétences entre communes membres et EPCI.

En amont du processus de définition du schéma de mutualisation, il peut être utile de former des groupes de travail mixtes (agents de la communauté avec des agents issus des communes) et thématiques qui pourront faire des propositions. Le dialogue social aura donc une importance primordiale.

Impliquer les agents facilitera le dialogue social et les discussions sur l’organisation du travail, les horaires, la rémunération (une démarche de mutualisation mène souvent à une harmonisation par le haut des rémunérations, mais une négociation pour maîtriser les coûts de la masse salariale n’est pas impossible, en fonction de la stratégie de la collectivité).

Vous trouverez une fiche méthodologique plus détaillée dans l’annexe 3 de la présente circulaire concernant la méthodologie de production d’un schéma de mutualisation.

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2. Présentation des différents modes de mutualisation

L’année 2015 sonne le terme de la réflexion menée par les communes et les intercommunalités à propos des schémas de mutualisation. Des interrogations peuvent légitimement émerger de ces mutualisations programmées au sujet de la situation des agents des collectivités concernées.

Ces schémas, qui doivent être mis en place pour le 31 décembre 2015, se construisent autour des différents modes de mutualisation proposés par les textes, dont la plupart préexistaient à la loi dite de « réforme des collectivités territoriales ». Des interrogations peuvent émerger quant à l’impact de ces mutualisations programmées sur la situation des agents des administrations concernées. Avant de faire état des différentes problématiques auxquelles il conviendra de porter une attention particulière en droit de la fonction publique, il faut rappeler les formes de mutualisations disponibles et les positions statutaires qui seront en conséquence appliquées aux fonctionnaires des services mutualisés.

En matière de mutualisation, la loi « Maptam » modifie profondément la création de services communs (Loi 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles).

Depuis la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs, en dehors des compétences transférées. La loi « Maptam » prévoit que désormais un EPCI à fiscalité propre et un ou des établissements publics dont il est membre, ou le centre intercommunal d’action sociale (Cias) qui lui est rattaché, peuvent également se doter de services communs pour assurer des missions fonctionnelles. Le nouveau texte dresse une liste des domaines d’intervention pouvant donner lieu à la création d’un service commun. Les services communs peuvent ainsi être chargés de l’exercice de missions opérationnelles ou de missions fonctionnelles en matière de gestion du personnel (à l’exception, pour les communes et établissements publics affiliés, des compétences relevant du Centre de gestion), de gestion administrative et financière, d’informatique, d’expertise juridique, d’expertise fonctionnelle ainsi que de l’instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l’État. Pour plus d’informations, veuillez vous référer au point V de la présente circulaire qui détaille le mode de fonctionnement des services communs.

Les articles L.5211-4-1et L.5211-4-2 du CGCT prévoient plusieurs modes de mutualisation qui s’accompagnent de régimes juridiques distincts selon les orientations prises par les collectivités.

Mutualisation « ascendante »

La mutualisation « ascendante » a lieu de la commune vers l’EPCI. Si les agents exercent en totalité leurs fonctions dans le service transféré, ils sont transférés de plein droit.

Cas particulier : transfert partiel de compétences
Par exception, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétence, en raison du caractère partiel de ce dernier. Elle peut décider de garder tout ou partie du service concerné. Elle a alors l’obligation de mettre à disposition ses agents à l’EPCI en tant que de besoin (ainsi, dans le cas où une commune ne transférerait, pour sa compétence « urbanisme », que l’instruction des permis à l’établissement public de coopération intercommunale, elle peut décider de conserver l’ensemble du personnel du service de l’urbanisme : les agents chargés de l’instruction des permis seront alors mis à disposition de l’EPCI tout en restant agents de la commune).

Le texte du CGCT précise que la commune d’origine peut proposer aux agents le transfert dans l’EPCI
(CGCT - art L5211-4-1). Cette proposition étant facultative, la commune peut donc tout aussi bien refuser le transfert et conserver ces agents pour la totalité de leur temps de travail. Elle n’a aucune obligation de proposer une option entre mise à disposition et transfert aux agents dans un premier temps : c’est à elle de choisir entre le transfert (changement d’employeur) ou la mise à disposition « justifiée par la bonne organisation des services » au vu du caractère partiel du transfert de compétences. La notion de bonne organisation des services n’a pas été précisée par la réglementation ou la jurisprudence. L’appréciation de ce critère repose donc sur chacune des communes membres au vu du caractère partiel du transfert de compétence.

Dans un deuxième temps, si (et seulement si) le transfert de service est proposé, les agents peuvent choisir soit de l’accepter, soit de le refuser. En cas d’acceptation du transfert, les agents seront transférés dans les mêmes conditions que les agents exerçant en totalité leurs fonctions dans le service transféré. Sinon, ils sont mis à disposition de plein droit et sans limitation de durée.

Un schéma vous aidera à mieux comprendre le dispositif.

Il est à noter que pour les EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles), seules les compétences facultatives choisies semblent concernées par la possibilité de transfert partiel. Les compétences obligatoires exercées par l’EPCI ne semblent pas pouvoir être transférées partiellement (CGCT - art. L5214-16, L5216-5, L5215-20, L5217-4).

*Il s’agit de deux critères cumulatifs. La notion de bonne organisation des services n’est définie par aucun texte.

Mutualisation « descendante »

La mutualisation « descendante » s’opère de l’EPCI vers la commune : l’établissement peut mettre son personnel à disposition des communes pour l’exercice de missions municipales

Exemple : si un EPCI recrute un policier municipal, il peut être mis à disposition des différents maires pour assurer leur compétence de police municipale.

Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public affectés au sein du service mis à disposition sont également mis à disposition des communes concernées. Après avis des comités techniques compétents, une convention entre chaque commune intéressée et l’EPCI règle les modalités de la mise à disposition du service et du personnel qui y est attaché. La convention doit prévoir les conditions de remboursement par la ou les communes des frais de fonctionnement du ou des services mis à disposition. La mise à disposition du personnel s’effectue de plein droit et sans limitation de durée (voir le paragraphe ci-dessus). Les agents sont placés pour l’exercice de leurs fonctions sous l’autorité fonctionnelle du maire.

Refonte de la carte intercommunale : dissolution d’EPCI, retrait de communes, modification du périmètre d’un EPCI

Les articles 35 et 40 la loi Notre ont pour but d’harmoniser les dispositions relatives aux personnels des EPCI à fiscalité propre concernés par la refonte de la carte intercommunale afin de faciliter les mouvements, le principe étant que les agents suivent les transferts de compétences.

Ainsi :

  • En cas de modification du périmètre d’une communauté (ou d’un syndicat), le personnel mis à disposition d’un EPCI par une commune qui s’en retire et qui participe à l’exercice d’une compétence transférée à un autre EPCI (étendu ou issu d’une fusion) est automatiquement mis à disposition du nouvel EPCI ;
  • en cas de retrait de plusieurs communes d’une communauté (ou d’un syndicat), l’arrêté de modification de périmètre peut prévoir la répartition des agents de la communauté (ou du syndicat) entre celle-ci et les EPCI que rejoignent les communes (sans passer par une répartition au sein du giron communal). Ces agents conservent leurs conditions de statut et d’emploi. Les modalités de répartition sont prévues dans une convention conclue au plus tard un mois avant le retrait entre les présidents de l’établissement d’origine et celui d’accueil. A défaut d’accord dans le délai d’un mois, le préfet fixe les modalités de répartition des agents dans son arrêté ;
  • en cas de dissolution d’une communauté (ou d’un syndicat), les agents de l’EPCI sont répartis entre les communes ou les EPCI qui reprennent les compétences exercées par l’établissement dissous. Les agents conservent leurs conditions de statut et d’emploi. Les modalités de cette répartition font l’objet d’une convention conclue au plus tard un mois avant la dissolution entre le président de l’EPCI dissous, les maires et les présidents d’établissements d’accueil, après avis des comités techniques de chaque commune et de chaque établissement public. A défaut d’accord dans le délai d’un mois, le préfet fixe les modalités de répartition des agents par arrêté.

Services communs

Il est possible de créer un service commun à l’EPCI et ses communes, en dehors des compétences transférées. Ce service est alors géré par l’EPCI. Les agents qui exerçaient dans les services municipaux correspondants sont transférés à l’établissement public. La création de service concerne surtout des services fonctionnels (fonctions support) mais peut aussi concerner des services opérationnels. En annexe, vous est fourni un modèle de convention. La partie V de la présente circulaire est consacrée au fonctionnement des services communs.

Le fonctionnement des services communs a fait l’objet de problèmes d’interprétation dont a été saisie la DGCL. Celle-ci a apporté les précisions suivantes : « Aucune disposition n’est prévue concernant les agents qui remplissent en partie leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun. Ceux-ci peuvent être mis à disposition de l’EPCI ou de la commune, pour la partie de leurs fonctions qu’ils consacrent aux missions mutualisées, dans les conditions prévues par le droit commun, c’est-à-dire, les articles 61 et 61-1 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la Fonction publique territoriale. Cette mise à disposition ne peut avoir lieu qu’avec l’accord des agents, après avis de la CAP et information de l’organe délibérant. Elle donne lieu à remboursement, mais il peut être dérogé à cette règle si elle intervient entre une collectivité territoriale et un établissement public administratif dont elle est membre ou qui lui est rattaché ».

La DGCL indique donc qu’en l’absence de disposition concernant les agents qui remplissent en partie leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun, les agents peuvent être mis à disposition de l’EPCI ou de la commune, pour la partie de leurs fonctions qu’ils consacrent aux missions mutualisées, dans les conditions prévues par le droit commun, c’est-à-dire, la mise à disposition individuelle statutaire classique (articles 61 et 61-1 de la loi 84-53), ce qui implique l’avis de la commission administrative paritaire et l’information de l’organe délibérant. Elle donne lieu à une convention et à remboursement, mais il peut être dérogé à cette règle si elle intervient entre une collectivité territoriale et un établissement public administratif « dont elle est membre ou qui lui est rattaché » (article 61-1 II, loi 84-53 du 26 janvier 1984).

L’article 72 de la loi Notre modifie l’article L.5211-4-2 et L.5111-1-1 du CGCT.

La loi modifie les dispositions relatives aux services communs en supprimant, en premier lieu, la liste limitative des missions pouvant être confiées aux services communs (auparavant le texte mentionnait les missions de gestion administrative et financière, d’informatique, d’expertise juridique, d’expertise fonctionnelle) tout en précisant qu’ils peuvent être chargés de l’instruction des décisions prises par le maire au nom de l’Etat (instruction des autorisations du droit du sol notamment).

De plus, la loi permet à un EPCI de créer des services communs avec les établissements publics qui lui sont rattachés (CIAS par exemple). La loi contient une disposition permettant de confier la gestion d’un service commun à une commune membre choisie par l’organe délibérant de l’EPCI.

Jusqu’à présent, cette faculté n’était offerte qu’aux métropoles et aux communautés urbaines (les communautés de communes et d’agglomération sont maintenant concernées).

Le régime des agents exerçant leurs fonctions dans un service commun est précisé. Désormais, il est indiqué que les agents exerçant pour partie seulement leurs fonctions dans un service commun sont mis à disposition de plein droit, sans limitation de durée, à titre individuel, de la communauté ou de la commune chargée du service commun pour le temps de travail consacré au service.

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3. Impacts généraux des mutualisations sur la gestion des agents

La mutualisation de services n’a pas en soi d’incidences particulières en droit de la fonction publique. La situation statutaire n’est ainsi en rien affectée par le changement d’employeur. Ainsi, en cas de transfert entre deux personnes publiques, il convient de rappeler que les services accomplis au sein de la personne publique d’origine sont assimilés à des services accomplis au sein de la personne publique d’accueil (loi 83-634 du 13.07.1983 – art 14 ter alinéa 3). L’assimilation des services accomplis au sein de la personne publique d’origine vaut notamment pour :

  • l’ouverture des droits à congés, notamment les congés maladie ;
  • l’ouverture des droits à formation ;
  • l’ouverture des droits à temps partiel ;
  • l’ouverture des droits à un compte épargne temps.

Mais les conséquences générales d’un transfert de personnel ou des modalités de mise à disposition doivent être rappelées pour l’occasion. Les communes et l’EPCI doivent envisager l’optimisation de la mise en commun de leurs services dans un contexte juridique préexistant et les problématiques prévisibles et inhérentes à la mutualisation doivent faire l’objet d’une attention particulière.
Les modalités de mutualisation doivent être définies par un acte pris conjointement par les collectivités concernées. Il s’agit d’une décision conjointe pour le transfert et d’une convention dans les autres cas (dans le cas du service commun, la convention est accompagnée d’une fiche d’impact relative aux effets du transfert sur l’organisation et les conditions de travail, la rémunération et les droits acquis pour les agents).

3.1 - Cas des non titulaires

Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties.

La durée du contrat initial continue de s’écouler s’il n’y a pas de modification substantielle des termes du contrat au niveau des conditions de travail. En pratique, vu qu’il s’agit d’un transfert de personnel, rien ne devrait être modifié en ce qui concerne le contrat des agents déjà en poste (durée restante, rémunération, conditions de travail..). Si des situations très particulières se présentent, on peut envisager des avenants au contrat ou l’opportunité d’en signer un nouveau pour les situations à venir (après le terme de l’engagement).

Par exemple, le changement d’employeur peut se matérialiser par un avenant au contrat (l’agent exerçant sous l’autorité d’un autre employeur). En cas de modification substantielle des clauses du contrat, celle-ci fera potentiellement naître un nouveau contrat si la loi le permet au vu des motifs de recrutement de non titulaires et des durées maximales prévues par les textes (article 3 et suivants de la loi 84-53). La solution la plus sécurisée juridiquement est toutefois de laisser le contrat s’écouler dans les mêmes termes pour la durée restante. La question ne se pose donc pas pour le moment initial du transfert, mais plutôt pour les éventuels renouvellements de contrat qui suivront, qui devront s’effectuer dans les conditions régulières prévues par la loi 84-53.

L’administration d’accueil doit faire en sorte de conserver le montant de rémunération perçu au moment du transfert. La rémunération ne peut être maintenue que dans la mesure où elle n’excède manifestement pas celle que, dans le droit commun, il appartiendrait à l’autorité administrative compétente de fixer, sous le contrôle du juge, en tenant compte, notamment, des fonctions occupées par l’agent non titulaire, de sa qualification et de la rémunération des agents de l’État de qualification équivalente exerçant des fonctions analogues. L’administration ne devrait pas avoir à réduire la rémunération des agents transférés dans la mesure où ils étaient déjà agents non titulaires et que l’administration d’origine devait respecter les conditions générales de rémunération des agents publics. En ce qui concerne le temps de travail, il s’agit bien aussi d’une clause substantielle du contrat (voir le paragraphe ci-dessous 3.3.1).

Bien que la jurisprudence offre des pistes de réflexion sur la notion de clause substantielle du contrat, l’appréciation tient au cas par cas. Voici les principaux critères à retenir, sachant que selon le degré de modification une clause sera considérée comme substantielle ou non. Il convient donc de croiser ces critères qui constituent un faisceau d’indices. Peuvent être identifiées comme clauses substantielles du contrat :

  • La durée du contrat : déterminée ou indéterminée (Loi 83-634, article 14 ter) ;
  • la rémunération (CAA Bordeaux 06BX00941 du 19/02/2008) ;
  • les principales missions confiées à l’agent (CAA de Bordeaux 99BX01322) ;
  • le lieu d’affectation (à noter que dans le cas de mutualisation, ce critère semble ne pas constituer en lui seul, pris séparément, une clause substantielle) ;
  • la qualification ;
  • l’ancienneté (Circulaire NOR BCFF0926531C du 19.11.2009 relative aux modalités d’application de la loi mobilité).

L’obligation de reclassement des agents en CDI
L’autorité territoriale est tenue de rechercher un reclassement de l’agent en CDI. En cas de reclassement, il convient de proposer expressément la modification des fonctions à l’agent et, en cas d’accord express de ce dernier, d’y procéder par avenant au CDI. En cas de refus, l’agent est nécessairement licencié avec indemnités afférentes le cas échéant. Il convient cependant de ne pas relativiser la portée de l’obligation de moyens quant à la recherche de reclassement : le Conseil d’État, tout en estimant que le remplacement d’un agent en CDI par un titulaire était légalement possible, a dégagé un principe général du droit selon lequel l’administration a, dans ces cas de figure, l’obligation de chercher à reclasser l’agent contractuel, avant de pouvoir prononcer son licenciement (Conseil d’État, 25 septembre 2013, req. 365139).

En cas d’impossibilité de reclassement, l’agent est nécessairement licencié pour suppression d’emploi. Le cas échéant il perçoit les indemnités de licenciement afférentes. CAA de Marseille, 08MA04753 du 19 mars 2010, CAA de Marseille, 08MA1641 du 30 mars 2010.

L’obligation de reclassement est applicable aux agents contractuels de droit public dès lors qu’ils occupent un emploi permanent. Dans ce cas, il convient de signaler que même si l’obligation de moyens ne signifie pas une obligation de résultat, elle n’est pas à négliger.

Il résulte du principe général du droit qu’il appartient à l’employeur de chercher à reclasser dans un autre emploi le salarié dont l’emploi est supprimé et, en cas d’impossibilité, de prononcer, dans les conditions prévues pour l’intéressé, son licenciement. Ces dispositions sont applicables aux agents contractuels de droit public dés lors qu’ils occupent un emploi permanent.

Cour administrative d’appel de Lyon, 11LY03037.

3.2 – La conséquence des transferts : le changement d’employeur

Lorsque le service est transféré, l’agent change purement et simplement d’employeur : il n’a plus de lien avec la commune et devient à part entière un agent de l’EPCI. La question du changement d’employeur, notamment en cas de transfert de compétence d’une commune vers un EPCI, est réglée par les textes et la jurisprudence depuis de nombreuses années. Cette hypothèse concerne les agents dans deux types de mutualisation : le transfert de plein droit, et la création d’un service commun. Le « transfert » ne correspond en aucun cas à une mutation et ne nécessite donc pas l’accord de l’agent. L’agent ne relèvera plus de la commune d’origine. Une décision conjointe de la commune et de l’EPCI devra être prise après avis du Comité technique (CT) de la commune concernée et celui de l’EPCI. Les fonctionnaires territoriaux et agents non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service relèvent de cet établissement dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les leurs (article L.5211-4-1, alinéa 2 du CGCT). En pratique, il revient à l’EPCI, dans un souci de bonne gestion, d’établir un nouvel arrêté ou un avenant au contrat constatant le transfert de l’agent dans le respect de ses conditions de statut et d’emploi antérieures.

3.3 – Sort du régime indemnitaire en cas de transfert, sort de la NBI

Le CGCT prévoit que les agents transférés conservent, s’ils y ont intérêt, le régime indemnitaire applicable à leur commune d’origine (article L.5211-4-1), et les avantages collectivement acquis.
Il est à noter que bien que l’article L.5211-4-2 du CGCT précise que « les fonctionnaires et agents non titulaires (…) transférés (…) conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable, ainsi qu’à titre individuel, les avantages acquis en application du troisième alinéa de l’article 111 de la loi 84-53 », un arrêt de Cour d’Appel a précisé que ce maintien ne concerne pas l’avenir (Cour administrative d’appel de Versailles, 07VE01097, 19 février 2009). En effet, les délibérations portant maintien du régime indemnitaire et des avantages acquis des personnels transférés sont de nature réglementaire. À ce titre, elles « peuvent être modifiées ou abrogées pour l’avenir, sans que le requérant puisse se prévaloir d’un droit acquis à leur maintien ». Dans le cas d’espèce, la CAA de Versailles a estimé que le conseil communautaire pouvait légalement décider de rapprocher le régime indemnitaire des agents nouvellement recrutés des indemnités et avantages dont bénéficiaient les agents transférés par les communes membres, et, en même temps, que les agents transférés qui opteraient pour le nouveau régime indemnitaire ne pourraient conserver les avantages acquis en vertu de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984. Lors d’un transfert depuis de nombreuses communes, l’EPCI d’accueil peut avoir à gérer un grand nombre de régimes indemnitaires distincts selon la provenance des agents, ce qui est une source de difficultés pratiques pour les services des ressources humaines. L’harmonisation du régime indemnitaire paraît donc inévitable et, pour assurer le maintien du régime le plus favorable à tous les agents, elle nécessite un alignement sur le régime le plus favorable, au coût non négligeable : c’est à la collectivité qu’il revient pour l’avenir, d’évaluer les coûts, de déterminer sa politique de GRH en la matière, en redélibérant si elle l’estime opportun.

La NBI

La nouvelle bonification indiciaire est liée à l’exercice de certaines fonctions particulières. Par conséquent, son versement sera maintenu si l’agent exerce toujours les fonctions concernées dans le nouvel établissement. Cet impact doit être anticipé et calculé (exemple : changement de fonction ou de lieu de travail) dans un schéma de mutualisation.

Ce raisonnement est applicable à tout élément de rémunération soumis à conditions : si les conditions continuent d’être remplies, l’agent continue de bénéficier de l’élément de rémunération en question. S’il ne les remplit plus, le versement s’avérera impossible. Bien que cette question soit donc juridiquement claire, afin d’éviter toute incompréhension de la part d’un agent transféré, il convient d’anticiper ces impacts (et dans la mesure du possible de les éviter).

3.4 - Sort de l’action sociale et de la protection sociale complémentaire (participations de l’employeur)

L’article L5111-7 du CGCT a été modifié par la loi Notre. La loi étend les garanties des agents à d’autres éléments de rémunération que le régime indemnitaire.

Dans tous les cas où des agents changent d’employeur en application d’une réorganisation territoriale (transformation d’un EPCI à fiscalité propre, fusion d’EPCI dont l’un au moins est à fiscalité propre, transfert de compétences entre les communes membres et l’EPCI postérieurement à la création de ce dernier, création de services communs entre un EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres…), le nouvel employeur est substitué de plein droit à l’ancien pour la convention de participation et, le cas échéant, le contrat de protection sociale complémentaire qui étaient conclus par ce dernier avec l’un des organismes mentionnés à l’ article 88-2 de la loi 84-53 .

La convention et, le cas échéant, le contrat sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire entre le nouvel employeur, l’ancien employeur et l’organisme. Ceux-ci peuvent convenir d’une échéance de la convention et, le cas échéant, d’une échéance du contrat, antérieures à celles stipulées, dans le but d’harmoniser le régime des participations applicables aux agents.

L’organisme est informé de la substitution de personne morale par le nouvel employeur. La substitution de personne morale à la convention et, le cas échéant, au contrat n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour l’organisme.

Les agents conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice des participations qui leur étaient applicables au titre d’un label prévu au même article 88-2 de la loi 84-53.

En outre, si des agents changent d’employeur par l’effet de la création d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou d’une fusion d’établissements publics à fiscalité propre et si l’effectif de l’établissement d’accueil est d’au moins cinquante agents, l’employeur engage une négociation sur l’action sociale au sein du comité technique. Le fait que les textes ne mentionnent que l’ouverture d’un dialogue social signifie qu’il n’est pas présumé qu’un maintien à l’identique des anciennes prestations soit obligatoire.

Il en est de même si le changement d’employeur résulte de la création d’un service unifié prévu à l’article L. 5111-1-1, d’un service mentionné au II de l’article L. 5211-4-1 ou d’un service commun prévu à l’article L. 5211-4-2 et si ce service compte au moins cinquante agents. Dans ce cas, la négociation se fait lors de la première constitution d’un service unifié ou d’un service commun entre les mêmes partenaires.

3.5 – Mise à disposition entre une ou des communes et un EPCI : conséquences sur les agents

La mise à disposition s’applique en cas de mutualisation descendante (de l’EPCI vers la commune) et ascendante lorsque la commune a opté pour un transfert partiel du service. Les modalités du choix entre transfert et mise à disposition en cas de mutualisation ascendante sont abordées au point 2 de la présente circulaire.

La mise à disposition du service et du personnel attaché s’effectue par convention entre la commune et l’EPCI après avis des comités techniques compétents des deux entités. La convention prévoit notamment les conditions de remboursement par l’EPCI des frais de fonctionnement du service. La mise à disposition du personnel s’effectue de plein droit et sans limitation de durée. Les agents sont placés pour l’exercice de leurs fonctions sous l’autorité fonctionnelle du président de l’EPCI (article L. 5211-4-1, IV du CGCT).

Le remboursement par l’EPCI s’effectue sur la base de la détermination d’un coût unitaire de fonctionnement du service et d’une prévision d’utilisation de ce dernier.

Le coût unitaire comprend les éléments suivants :

  • les charges de personnel ;
  • les fournitures ;
  • le coût de renouvellement des biens ;
  • les contrats de services rattachés.

Le remboursement et la méthode de calcul du coût unitaire doivent être indiqués dans la convention.
Le remboursement s’effectue selon une périodicité fixée par la convention.
Pour plus de précisions, se référer directement à l’article R 5111-1 du CGCT qui détaille expressément le mode de calcul du coût unitaire.

La mise à disposition est régie par le statut de la Fonction publique territoriale et par le décret 2008-580 du 18 janvier 2008 : le CDG dispose d’une circulaire sur le sujet que vous pouvez utilement consulter. Néanmoins, cette mise à disposition étant de droit, l’avis de la CAP n’est pas requis. A défaut de cadre juridique, on peut supposer que le décret de 2008 susmentionné s’applique à ceci près que la mise à disposition est de droit.

La collectivité d’accueil rembourse la rémunération à la collectivité d’origine. Les modalités de mise à disposition sont réglées par convention entre les deux collectivités. On distingue alors l’autorité gestionnaire qui emploie l’agent, le rémunère, gère sa carrière, ses congés... de l’autorité fonctionnelle, qui, dans le cadre de la mise à disposition, donne des instructions à l’agent pour l’exercice de ses missions. Les problèmes particuliers posés par cette mise à disposition doivent être réglés dans la convention : certains des problèmes pouvant être rencontrés sont abordés au point 4 de la présente circulaire.

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4. Impacts des mutualisations sur la gestion des agents : points statutaires particuliers

4.1 – Les positions administratives

Compte tenu de la particularité de ces situations, chaque cas devra faire l’objet d’une étude approfondie tenant compte des particularités attachées à la situation de l’agent considéré, qui tiennent non pas aux problèmes liés à la mutualisation mais à des problèmes statutaires (de droit commun) s’agrégeant aux problématiques de transfert.

4.1.1 – Le détachement

L’agent détaché exerçant ses fonctions au sein du service transféré semble satisfaire à la condition d’exercice des fonctions dans le service transféré.

Cependant, le détachement est prononcé entre deux personnes publiques nommément désignées. La substitution d’employeur entraînée par le transfert nécessite de procéder à un nouveau détachement, entre l’administration d’origine de l’agent d’une part, et l’EPCI d’accueil d’autre part.

Dans le cas d’un détachement hors du service transféré, on peut considérer que l’agent placé dans cette position ne remplit pas ses fonctions dans le service transféré. Sauf à ce qu’il réintègre le service concerné préalablement au transfert, il n’est pas transférable. Le fonctionnaire conserve donc sa position de fonctionnaire en détachement dans la collectivité ou l’établissement d’accueil.

4.1.2 – La disponibilité

Le transfert de compétences d’une commune à un EPCI entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. « Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré en application de l’alinéa précédent sont transférés dans l’EPCI. Ils relèvent de cet établissement dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les leurs (CGCT, article L. 5211-4-1) ».

Il convient de distinguer le fait que le transfert de compétences de la collectivité vers un EPCI (ou l’inverse) -qu’il soit total ou partiel - ait eu lieu et soit effectif, du fait que le ou les agents exercent effectivement leurs fonctions dans le service ou la partie de service transféré(e).

Par conséquent, le critère n’est pas le transfert total ou partiel du service, mais bien l’exercice effectif -total ou partiel- de ses fonctions par l’agent dans le service ou la partie de service transféré. Un agent en disponibilité est placé hors de son administration ou service d’origine et n’exerce donc pas par définition dans le service, peu importe que celui-ci soit partiellement ou totalement transféré.

L’agent étant placé hors de son service d’origine au moment du transfert de compétence n’a pas à être transféré et demeure dans les effectifs de la collectivité d’origine. Cette interprétation est confirmée par un arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille (09MA02601, 11 octobre 2011).

4.1.3 – Le congé parental

La disponibilité étant la position du fonctionnaire qui est placé hors de son administration ou son service d’origine, l’agent placé dans cette position ne remplit pas la condition requise selon laquelle il doit remplir ses fonctions dans le service transféré. En cas de congé parental, il semble raisonnable d’appliquer la même logique que celle citée ci-dessus.

4.2 – Les agents indisponibles physiquement

La situation des agents placés en congé de maladie, pour un accident ou à une maladie imputable au service, congé de maternité, de paternité ou d’adoption au moment du transfert ou de la mise à disposition du personnel n’a pas d’incidence sur ces dispositifs. Le transfert (à nouvel employeur ou par transformation juridique de l’employeur initial) ou la mise à disposition du personnel constituant une mobilité de plein droit, l’indisponibilité physique n’y fait pas obstacle. Conseil d’État, 10 octobre 2014, Commune de Creil, 369533.

4.3 – Conditions de travail et organisation du temps de travail

4.3.1 – Congés et organisation du temps de travail

Le maintien de certaines conditions d’emploi n’est pas garanti. C’est le cas pour les droits à congés, le rythme de travail, l’organisation du planning. Ainsi, l’agent transféré doit respecter les cycles de travail de l’emploi d’affectation et l’organisation du service. Il se peut par exemple, que l’annualisation du temps de travail dans l’EPCI obéisse à une logique de cycles différentes dans les deux collectivités (exemple : 35h hebdomadaires dans la collectivité d’origine contre 38h avec récupération de jours ARTT…). Il n’y a donc pas de portabilité des jours ARTT acquis dans la collectivité d’origine. L’agent peut exercer selon des cycles de travail définis différemment dans la collectivité en fonction des nécessités de service. Les cycles ou périodes de référence peuvent différer selon le service ou la nature des fonctions, ils sont liés à la structure dans laquelle l’agent travaille et non à sa situation statutaire individuelle.

Il appartient à l’organe délibérant, après avis du comité technique, de déterminer ces cycles de travail en précisant notamment leur durée, les bornes quotidiennes et hebdomadaires et les modalités de repos et de pause. Les cycles en vigueur dans la structure d’accueil devront être respectés par l’agent.

Pour plus d’informations, nous vous renvoyons à la circulaire du CDG sur la durée et l’organisation du temps de travail qui dans ses parties 2 et 3 contient de nombreux exemples et développements sur les cycles de travail et les garanties minimales accordées aux agents.

Par ailleurs, il n’existe aucun droit acquis au maintien d’une attribution de congés supplémentaires fondée sur un usage de l’administration non fondé réglementairement (CAA Bordeaux 11 oct. 1999, 96BX01945). Les droits garantis sont ceux fixés par les dispositions réglementaires telles que prévues à l’article 1er du décret 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, soit un congé annuel d’une durée égale à cinq fois les obligations hebdomadaires de service. Quant aux missions exercées, l’agent est titulaire de son grade et non de son emploi. Rien n’interdit donc de lui proposer des missions différentes, de modifier sa fiche de poste, dans les limites du respect des missions définies par son statut particulier, attendues d’un agent de son grade et de sa catégorie hiérarchique (même si, en pratique, l’EPCI reprend une compétence exercée par la commune et que l’on peut à ce titre supposer que les missions sont pour ainsi dire similaires). L’agent est toutefois sous l’autorité de la personne publique auprès de laquelle il a été transféré : lorsqu’il exerce ses missions, il le fait en effet pour le compte d’un nouvel employeur.

4.3.2 – Le compte épargne-temps

L’agent conserve les droits qu’il a acquis au titre du compte épargne-temps et peut les faire valoir auprès de la collectivité ou l’établissement d’accueil au sein duquel il est transféré ou mis à disposition (article 9 du décret 2004-878). Cependant le texte renvoie au contenu de la convention pour les modalités d’utilisation de ces droits.

Il revient à la collectivité ou à l’établissement d’accueil d’assurer l’ouverture des droits et la gestion du compte, et une convention peut prévoir des modalités financières de transfert des droits à congés accumulés (article 11 du décret 2004-878). Les décisions relatives à l’utilisation des droits relèvent de la collectivité ou de l’établissement auprès duquel l’agent est affecté, même si les droits utilisés ont été acquis au cours d’une précédente d’affectation (Conseil d’État, 3 décembre 2010, requête 337793). Il convient donc de noter que l’absence de convention peut poser des problèmes pratiques insolubles : les droits conservés au titre du CET par l’agent seraient inutilisables (il n’y pas d’automaticité).

4.3.3 – Le droit individuel à la formation (DIF)

L’agent conserve les droits acquis au titre du DIF et peut les faire valoir auprès de la collectivité ou l’établissement d’accueil au sein duquel il est transféré ou mis à disposition.

4.3.4 – Évaluation professionnelle

4.3.4.1 – En cas de transfert

Ce cas est relativement simple à appréhender. La substitution d’employeur aboutit naturellement à substituer un supérieur hiérarchique direct à l’agent, qui procèdera à son évaluation, puisque ce dernier sera logiquement placé auprès du nouvel employeur. Un transfert de plein droit ne pose aucun problème juridique, lorsque l’agent exerce la totalité de ses fonctions dans la structure vers laquelle il est transféré (l’agent a alors un seul employeur et un seul supérieur hiérarchique direct, même s’il convient de l’identifier).

4.3.4.2 – Cas des agents mis à disposition pour une partie seulement de leurs missions

Les textes du Code général des collectivités territoriales ne règlent pas la question de savoir si l’évaluation doit être effectuée conjointement dans le cas d’agents mis à disposition pour une partie de leurs missions.
Le décret concernant l’évaluation des fonctionnaires par entretien professionnel peut donner des éléments de réponse à cette problématique des agents exerçant une partie de leurs fonctions sous le régime de la mise à disposition (Décret 2014-1526 du 16 décembre 2014 relatif à l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux). Par ailleurs, l’article 2 du décret 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux prévoit que « La convention de mise à disposition conclue entre la collectivité territoriale ou l’établissement public d’origine et l’organisme d’accueil définit notamment la nature des activités exercées par le fonctionnaire mis à disposition, ses conditions d’emploi, les modalités du contrôle et de l’évaluation de ses activités ». Cet article renvoie donc au contenu de la dite convention pour déterminer les modalités d’évaluation.

Le décret 2014-526 susmentionné en revanche précise que le compte-rendu d’entretien officiel est celui qui sera établi par la collectivité principal employeur, et que l’évaluation doit être conduite par le supérieur hiérarchique direct de l’agent. Ainsi un agent exerçant une partie de ses fonctions pour une commune et une autre partie de ses fonctions pour un EPCI sous le régime de la mise à disposition a tout de même un employeur principal, et un supérieur hiérarchique direct, normalement dans la collectivité d’origine.

La circulaire du 6 août 2010 précise que la notion de « supérieur hiérarchique direct » se définit essentiellement par un lien fonctionnel entre l’évaluateur et l’évalué. C’est celui qui organise et contrôle le travail de l’agent. Les fiches de poste et organigrammes peuvent ainsi participer à identifier le supérieur hiérarchique direct. Un arrêt du Conseil d’État (req. 287453 du 6 décembre 2006) confirme qu’un entretien d’évaluation qui n’est pas conduit par le supérieur hiérarchique direct est illégal. En cas de recours contentieux, une telle décision est donc susceptible d’être annulée.

Il appartient à la collectivité de déterminer le ou les supérieurs hiérarchiques directs des fonctionnaires concernés. Il semble difficile de prévoir un entretien commun à tous les services (hypothèse où ceux-ci seraient encadrés par plusieurs supérieurs hiérarchiques) car le décret prévoit une évaluation conduite par le supérieur hiérarchique direct en rapport avec le service d’affectation et les missions exercées dans le service. La circulaire du 6 août 2010 définit la notion de supérieur hiérarchique direct comme fonctionnelle et indépendante de considérations liées au grade. Elle identifie celui qui, détenteur du pouvoir hiérarchique, organise et contrôle le travail d’un agent.

L’employeur auprès duquel l’agent est mis à disposition a certainement un rôle à jouer concernant l’évaluation de l’agent, mais en pratique, même s’il est concerté, il semble que le supérieur hiérarchique direct soit un supérieur placé auprès de l’employeur principal qui rédigera le compte-rendu final après avoir recueilli le cas échéant l’avis d’un supérieur hiérarchique placé auprès du service dans lequel l’agent est mis à disposition. Il convient donc d’organiser un système de recueil des données afin que la collectivité employeur principal organise l’entretien et rédige le compte-rendu final via un responsable hiérarchique direct.

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5. Le fonctionnement du « service commun »

5.1 – La mise en place de services communs

En dehors des compétences transférées, un EPCI à fiscalité propre (communauté de communes) et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs pour assurer des missions fonctionnelles. Articles L. 5211-4-2, CGCT.

Les services communs ne concernent pas des compétences transférées, il s’agit de mutualiser des services, c’est à-dire des activités, des missions, en dehors de ces compétences. Les services communs peuvent être chargés de l’exercice de :

  • Missions opérationnelles ;
  • missions fonctionnelles non limitativement énumérées ;
  • instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l’État (état civil, instruction des autorisations d’urbanisme par exemple). L’article 72 de la loi Notre modifie l’article L.5211-4-2 et L.5111-1-1 du CGCT.

La loi modifie les dispositions relatives aux services communs en supprimant, en premier lieu, la liste limitative des missions pouvant être confiées aux services communs (auparavant le texte mentionnait les missions de gestion administrative et financière, d’informatique, d’expertise juridique, d’expertise fonctionnelle) tout en précisant qu’ils peuvent être chargés de l’instruction des décisions prises par le maire au nom de l’Etat (instruction des autorisations du droit du sol notamment).

De plus, la loi permet à un EPCI de créer des services communs avec les établissements publics qui lui sont rattachés (CIAS par exemple). La loi contient une disposition permettant de confier la gestion d’un service commun à une commune membre choisie par l’organe délibérant de l’EPCI.

Jusqu’à présent, cette faculté n’était offerte qu’aux métropoles et aux communautés urbaines (les communautés de communes et d’agglomération sont maintenant concernées).

Le régime des agents exerçant leurs fonctions dans un service commun est précisé. Désormais, il est indiqué que les agents exerçant pour partie seulement leurs fonctions dans un service commun sont mis à disposition de plein droit, sans limitation de durée, à titre individuel, de la communauté ou de la commune chargée du service commun pour le temps de travail consacré au service.

Des incertitudes existent quant à la définition de la terminologie utilisée (services fonctionnels/services opérationnels). L’ADCF a saisi la DGCL de ces incertitudes.

Cette dernière a élaborée la réponse suivante en date du 9 avril 2014 :
« La notion de mission « opérationnelle » est imprécise et peut renvoyer potentiellement à l’exercice de compétences transférées à l’EPCI ou à l’exercice de compétences communales qui auraient pu utilement être transférées volontairement à l’EPCI. Elle présente à ce titre un risque de contournement de l’intégration communautaire. Le premier alinéa de l’article L. 5211-4-2 qui régit les services communs, est toutefois sans ambiguïté sur le premier point puisqu’il indique que les services communs sont créés « en dehors des compétences transférées ». S’agissant de la liste des missions, elle doit être interprétée comme n’étant pas exhaustive. On peut considérer, par exemple, que l’article distingue les missions opérationnelles, non définies, des missions fonctionnelles qui sont, elles limitativement énumérées. Ainsi les services de communication, de cabinet, et d’entretien des bâtiments ou du parc automobile peuvent faire l’objet de services communs comme vous souhaitez, non pas en tant que missions fonctionnelles mais en tant que missions opérationnelles (…) ».

5.2 – Modalités de mise en place des services communs

Le service commun est mis en place par convention entre la ou les communes et l’EPCI ou entre le CIAS et l’EPCI.
Une fiche d’impact doit être élaborée au préalable et annexée à la convention (voir l’annexe de la présente circulaire) :

  • description des effets sur l’organisation ;
  • description des conditions de travail, des conditions de rémunération et des droits acquis pour les agents.

Les comités techniques compétents de l’EPCI et des communes ou du CIAS concernés doivent être saisis pour avis au préalable sur la convention et ses annexes.

La convention précise les missions concernées, les conditions d’organisation du service commun, le nombre de fonctionnaires et d’agents non titulaires territoriaux transférés par les communes, les modalités de fonctionnement, de gestion du personnel, de remboursement du coût de fonctionnement.

5.3 – La situation du personnel

En fonction de la mission réalisée, le personnel des services communs est placé sous l’autorité fonctionnelle du maire, du président du CIAS ou sous celle du président de l’EPCI.
Le maire, le président du CIAS ou le président de l’EPCI peut donner, par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, délégation de signature au chef du service commun pour l’exécution des missions qui lui sont confiées.
Les fonctionnaires et agents non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun sont transférés de plein droit à l’EPCI, après avis de la commission administrative paritaire (pour les fonctionnaires).

D’un point de vue statutaire, le transfert constitue une mobilité de plein droit du personnel, prononcée par l’autorité territoriale de l’EPCI d’accueil. En pratique, il lui revient dans un souci de bonne gestion, d’établir un nouvel arrêté ou un avenant au contrat constatant le transfert de l’agent dans le respect de ses conditions de statut et d’emploi antérieures.

Le régime indemnitaire antérieur des agents est conservé de droit s’ils y ont intérêt, c’est-à-dire s’il est plus avantageux. Les avantages collectivement acquis sont également maintenus, à titre individuel. Ces éléments devront figurer dans la délibération de l’EPCI relative au régime indemnitaire. Toutefois, par la suite, l’EPCI d’accueil pourra à nouveau se prononcer dans ces domaines et mettre en œuvre un nouveau régime indemnitaire.

Si les agents exerçent partiellement leurs fonctions au sein du service mis en commun :

Le CGCT ne réglait pas la situation des agents exerçant partiellement leurs fonctions au sein du service faisant l’objet d’un service commun avant la publication de la loi Notre. Le régime des agents exerçant leurs fonctions dans un service commun est précisé. Désormais, il est indiqué que les agents exerçant pour partie seulement leurs fonctions dans un service commun sont mis à disposition de plein droit, sans limitation de durée, à titre individuel, de la communauté ou de la commune chargée du service commun pour le temps de travail consacré au service.

Cette mise à disposition ne peut avoir lieu qu’avec l’accord des agents, après avis de la commission administrative paritaire et information de l’organe délibérant. Elle donne lieu à une convention et à remboursement, mais il peut être dérogé à cette règle si elle intervient entre une collectivité territoriale et un établissement public administratif « dont elle est membre ou qui lui est rattaché » (article 61-1 II, loi 84-53 du 26 janv. 1984).

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6. Le service « unifié » et la mise à disposition de service(s) particulière

6.1 – Cas de création et collectivités concernées

Des conventions particulières peuvent être conclues entre syndicats mixtes ou entre EPCI, afin de réaliser des prestations de services non économiques d’intérêt général ou de poursuivre des missions d’intérêt public. Lorsqu’elle a pour objet d’assurer l’exercice en commun d’une compétence (reconnue par la loi ou transférée aux signataires), la convention prévoit (articles L. 5111-1 et L. 5111-1-1 du CGCT) :

  • La mise à disposition du service et des équipements d’un des cocontractants à la convention au profit d’un autre de ces cocontractants ;
  • ou le regroupement des services et équipements existants de chaque cocontractant à la convention au sein d’un service unifié relevant d’un seul de ces cocontractants.

6.2 – Situation du personnel

Dans le cas de la mise à disposition du service et des équipements au profit d’un autre cocontractant

La situation du personnel n’est pas expressément réglée par le CGCT. La mise à disposition de service semble emporter automatiquement la mise à disposition du personnel (fonctionnaires et agents non titulaires de droit public) exerçant ses fonctions dans le service ou la partie de service mis à disposition. En pratique il conviendra de préciser dans la convention les modalités de mise à disposition du personnel (conditions d’emploi, rémunération, obligations, etc…).
L’autorité territoriale, auprès de laquelle est mis à disposition le service, contrôle l’exécution des tâches des agents mis à disposition ; ces derniers sont placés sous l’autorité fonctionnelle de l’autorité territoriale afférente. Article L. 5111-1-1, I du CGCT.
Bien qu’il ne soit pas expressément prévu, l’avis de la commission administrative paritaire sera nécessaire si la situation individuelle d’un agent fonctionnaire concerné est impactée par la mise à disposition (modifications du niveau des fonctions, du lieu de travail, etc…). Article 30 de la loi 84-53.

Cas du service unifié

La situation du personnel n’est pas réglée en détail par le CGCT.
Le texte prévoit simplement que les effets de la mise en place d’un service unifié sur le personnel doivent être prévus par la convention, après avis des comités techniques de chaque collectivité.

En pratique, il semble que le mécanisme de la mise à disposition soit à envisager (fonctionnaires et agents non titulaires de droit public) de chaque service de chacun des cocontractants (syndicat mixte ou EPCI) vers le service unifié porté par le cocontractant désigné.
Il conviendra de préciser dans la convention les modalités de mise à disposition des agents concernés (conditions d’emploi, rémunération, obligations, etc…).
L’article L. 5111-1-1, I du CGCT prévoit que « Le personnel du service mis à disposition ou du service unifié est placé sous l’autorité fonctionnelle de l’autorité administrative pour laquelle il exerce sa mission ».

6.3 – Conditions de remboursement

Cas de la mise à disposition du service et des équipements au profit d’un cocontractant

Le remboursement des frais de fonctionnement du service mis à disposition par le syndicat mixte ou l’EPCI bénéficiaire doit être prévu dans la convention.

Il s’effectue sur la base d’un coût unitaire journalier de fonctionnement du service, qui est ensuite multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement (soit par le nombre de jours d’utilisation) constatées par le syndicat mixte ou l’EPCI bénéficiaire de la mise à disposition.

La convention définit la méthode retenue pour la détermination du coût unitaire journalier de fonctionnement et comprend une prévision d’utilisation du service mis à disposition (exprimée en unités de fonctionnement soit en nombre de jours prévisibles d’utilisation du service). Article R. 5111-1 du Code des collectivités territoriales.

Le coût unitaire journalier comprend :

  • les charges liées au fonctionnement du service et en particulier les charges de personnel ;
  • les fournitures ;
  • les flux ;
  • le coût de renouvellement des biens ;
  • les contrats de services rattachés.

Article R. 5111-1 du Code des collectivités territoriales. Le coût unitaire journalier est constaté à partir des dépenses des derniers comptes administratifs, actualisées des modifications prévisibles des conditions d’exercice de l’activité au vu du budget primitif de l’année. La détermination du coût est effectuée par le syndicat mixte ou l’EPCI qui met son service à disposition.
Le remboursement des frais s’effectue sur la base d’un état annuel indiquant la liste des recours au service, convertis en unités de fonctionnement. Le coût unitaire est porté à la connaissance des bénéficiaires de la mise à disposition de services, chaque année, avant la date d’adoption du budget.
Pour l’année de signature de la convention, le coût unitaire est porté à la connaissance des bénéficiaires de la mise à disposition de services dans un délai de trois mois à compter de la signature de la convention. Le remboursement s’effectue selon une périodicité fixée par la convention. Cette périodicité ne peut être supérieure à un an. Article R. 5111-1, I du CGCT.

Cas du service unifié

Le remboursement des dépenses engagées pour le compte des collectivités et établissements publics concernés par le service unifié doit être prévu dans la convention.
Il s’effectue sur la base d’un coût unitaire journalier de fonctionnement du service unifié, qui est ensuite multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement (soit par le nombre de jours d’utilisation) constatées par les syndicats mixtes ou les EPCI ayant recours au service.

La convention définit la méthode retenue pour la détermination du coût unitaire journalier de fonctionnement et comprend une prévision d’utilisation du service unifié (exprimée en unités de fonctionnement soit en nombre de jours prévisibles d’utilisation du service). Le coût unitaire journalier comprend :

  • les charges liées au fonctionnement du service et en particulier les charges de personnel ;
  • les fournitures ;
  • les flux ;
  • le coût de renouvellement des biens ;
  • les contrats de services rattachés.

Le coût unitaire est constaté à partir des dépenses des derniers comptes administratifs, actualisées des modifications prévisibles des conditions d’exercice de l’activité au vu du budget primitif de l’année. La détermination du coût est effectuée par le syndicat mixte ou l’EPCI dont relève le service unifié.
Le remboursement des frais s’effectue sur la base d’un état annuel indiquant la liste des recours au service, convertis en unités de fonctionnement. Le coût unitaire est porté à la connaissance des collectivités et établissements publics ayant recours au service, chaque année, avant la date d’adoption du budget.

Pour l’année de signature de la convention, le coût unitaire est porté à la connaissance des syndicats mixtes ou des EPCI ayant recours au service dans un délai de trois mois à compter de la signature de la convention.
Le remboursement s’effectue selon une périodicité fixée par la convention. Cette périodicité ne peut être supérieure à un an. Article R. 5111-1, II du CGCT.

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7. Indemnité de mobilité

La loi 2014-58 du 28 janvier 2014 a créé l’article L. 5111-7 du Code général des collectivités territoriales qui prévoit l’octroi d’une indemnité de mobilité en cas de changement d’employeur dans le cadre de la coopération locale, obligeant les agents à changer de lieu de travail suite à des affectations contraintes sur un nouveau lieu de travail. Des décrets d’application ont été publiés au Journal Officiel pour la mise en œuvre de ces dispositions (Décret 2015-933 du 30 juillet 2015 et décret 2015-934 du 30 juillet 2015).

7.1 - Date d’entrée en vigueur

Cette indemnité entre en vigueur à compter du 1er août 2015. Au regard de la réglementation, cette attribution n’est pas obligatoire, il n’y a donc pas d’automaticité de versement à compter de cette date.

7.2 - Public bénéficiaire

Le texte évoquant « les agents » sans précision supplémentaire, il inclut donc dans son champ d’application les fonctionnaires titulaires ou stagiaires, ainsi que les agents non titulaires. Le texte précise la situation des agents au regard de ce dispositif au vu de leur temps de travail ou du fait qu’ils relèvent de plusieurs employeurs.

Agents à temps non complet ou à temps partiel

Lorsque l’agent exerce ses missions à temps partiel ou à temps non complet pour un nombre d’heures égal ou supérieur à la moitié de la durée légale ou réglementaire du temps de travail, il bénéficie de l’indemnité de mobilité dans les mêmes conditions que s’il travaillait à temps plein (article 6 du décret 2015-933).

Toutefois, lorsque le nombre d’heures travaillées est inférieur à la moitié de la durée légale ou réglementaire du temps de travail, l’indemnité de mobilité est égale à la moitié de celle de l’agent travaillant à temps plein (article 6 du décret 2015-933).

Agents ayant plusieurs employeurs

Lorsque l’agent a plusieurs employeurs publics, la participation de chacun des employeurs est calculée au prorata du temps travaillé auprès de chaque employeur (article 6 du décret).

Agents exerçant sur plusieurs sites

Lorsque l’agent relève d’un même employeur public et qu’il est affecté sur plusieurs lieux de travail, l’indemnité de mobilité tient compte de l’ensemble de l’allongement des déplacements entre sa résidence familiale et ses différents lieux de travail (article 6 du décret susvisé).

7.3 - Modalités d’octroi de l’indemnité de mobilité

Dans le cadre d’une réorganisation mentionnée à l’article L. 5111-7 du Code général des collectivités territoriales, un changement d’employeur peut contraindre les agents à un changement de leur lieu de travail. Cette modification a notamment pour effet un allongement de la distance entre leur résidence familiale et leur nouveau lieu de travail.

L’article L. 5111-7 susvisé se réfère aux changements d’employeur effectués dans le cadre de la coopération locale, ce qui peut recouvrir, par exemple, la création d’un établissement public de coopération intercommunale ou d’autres cas de transfert de compétences nécessitant un transfert de personnel. de création d’une commune nouvelle regroupant les communes membres d’un ou plusieurs EPCI et donc du transfert des personnels en relevant (article L. 2113-5 du Code général des collectivités territoriales).

Les situations concernées sont notamment les suivantes :

  • La transformation d’un EPCI à fiscalité propre, laquelle est subordonnée à l’exercice par l’EPCI de compétences correspondant à une autre catégorie d’EPCI, en lieu et place des communes membres (L’EPCI peut ainsi se transformer en établissement public de la catégorie dont il exerce déjà les compétences sous réserve de satisfaire les conditions de création propres à cette catégorie) ;
  • la fusion d’EPCI dont l’un au moins est à fiscalité propre en application des dispositions de l’article L. 5211-41-3 du CGCT ;
  • le transfert de compétences entre les communes membres et l’EPCI postérieurement à la création de ce dernier, qui s’accompagne nécessairement de transferts partiels ou totaux des services chargés d’assurer l’exercice des compétences transférées ;
  • la création de services communs soit entre un EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres, soit entre un EPCI à fiscalité propre et les établissements publics dont il est membre ou le centre intercommunal d’action sociale qui lui est rattaché.

L’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public d’accueil peut attribuer une indemnité de mobilité aux agents après avis du comité technique : étant donné que le texte utilise le terme « peut », il renvoie simplement à une faculté de l’autorité territoriale sans poser d’obligation (article 1er du décret 2015-933 du 30 juillet 2015).

7.4 - Modalités de versement et calcul du montant

Versement et obligation de remboursement

L’indemnité de mobilité est versée au plus tard dans l’année qui suit l’affectation de l’agent sur son nouveau lieu de travail (article 7 du décret 2015-933).

Si le bénéficiaire de l’indemnité quitte volontairement son nouveau lieu de travail avant l’expiration d’un délai, déterminé après avis du comité technique par l’employeur, celui-ci demande le remboursement de l’indemnité. Ce délai ne peut être supérieur à douze mois suivant l’affectation de l’agent sur son nouveau lieu de travail (article 7 du décret 2015-933).

Montants fixés en fonction des désagréments causés à l’agent

Les plafonds de l’indemnité de mobilité versée aux agents sont fixés dans les conditions prévues par le décret 2015-934 du 30 juillet 2015. Les montants dépendent des désagréments et contraintes occasionnées par l’affectation sur un nouveau lieu de travail dans la situation personnelle ou familiale.

L’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public d’accueil détermine les montants de l’indemnité de mobilité en fonction du changement ou non de la résidence familiale de l’agent et selon les critères suivants (article 3 du décret 2015-933) :

  • L’allongement de la distance aller-retour entre la résidence familiale et le nouveau lieu de travail ;
  • le changement éventuel de résidence familiale ;
  • la composition familiale ;
  • et les incidences éventuelles sur l’emploi du conjoint.
En cas de maintien de la résidence familiale

Lorsque l’agent ne change pas de résidence familiale, le montant de l’indemnité de mobilité est fixé en fonction de l’allongement de la distance aller-retour entre la résidence familiale et le nouveau lieu de travail de l’agent (article 4 du décret 2015-933).

L’allongement de la distance entre la résidence familiale et le nouveau lieu de travail de l’agent correspond à la différence kilométrique constatée d’après l’itinéraire le plus court par la route entre, d’une part, la résidence familiale et l’ancien lieu de travail et, d’autre part, la résidence familiale et le nouveau lieu de travail (article 2 du décret 2015-933)

Les plafonds à ne pas dépasser sont les suivants : article 2 du décret 2015-934.

En cas de changement de la résidence familiale

Lorsque l’agent change de résidence familiale et sous réserve que le trajet aller-retour entre la résidence familiale initiale et le nouveau lieu de travail soit allongé d’une distance égale ou supérieure à quatre-vingt-dix kilomètres, le montant de l’indemnité de mobilité est fixé en fonction de la composition de la famille et de la perte éventuelle d’emploi du conjoint due au changement de résidence familiale (article 5 du décret 2015-933).

Les plafonds sont les suivants : (article 3 du décret 2015-934).

Le décret 2017-325 majore à compter du 26 février 2017, les plafonds de l’indemnité de mobilité pour les agents territoriaux qui changent de lieu de travail, indépendamment de leur volonté, à la suite d’un changement d’employeur découlant d’une réorganisation territoriale.

La modification concerne les plafonds prévus en cas de changement de résidence familiale à l’occasion du changement de lieu de travail.

Allongement de la distance A/R résidence initiale/lieu de travailComposition familialeMontant plafond
Jusqu’au 25 février 2017 A compter du 26 février 2017
Supérieur à 90 Km. Sans enfant 6000 € 15 000 €
1 ou 2 enfants 8000 € 17 000 €
3 enfants à charge au moins 10 000 € 20 000 €
3 enfants à charge au plus + perte d’emploi du conjoint 12 000 € 25 000 €
4 enfants à charge et plus + perte d’emploi du conjoint 15 000 € 30 000 €

7.5 - Cumul

L’indemnité de mobilité est exclusive de toute autre indemnité ayant le même objet (article 8 du décret 2015-933). Elle ne peut pas être attribuée :

  • A l’agent percevant des indemnités représentatives de frais pour ses déplacements entre sa résidence familiale et son lieu de travail ;
  • à l’agent bénéficiant d’un logement de fonction et qui ne supporte aucun frais de transport pour se rendre sur son lieu de travail ;
  • à l’agent bénéficiant d’un véhicule de fonction ;
  • à l’agent bénéficiant d’un transport collectif gratuit entre son domicile et son lieu de travail ;
  • à l’agent transporté gratuitement par son employeur.

L’indemnité de résidence est accordée sans préjudice des dispositions du décret 2001-654 du 19 juillet 2001. Elle est donc cumulable, en particulier, avec la prise en charge des frais liés à un changement de résidence, accordée de plein droit (article 8 du décret 2015-933).

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Annexe 1 : coefficient de mutualisation

Pour les mutualisations ascendantes, descendantes ou les services communs, il est instauré un coefficient de mutualisation. C’est le rapport entre la rémunération de l’ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de services fonctionnels employés par la communauté (y compris les agents transférés ou mis à disposition) et la rémunération de l’ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de services fonctionnels employés par les communes membres et la communauté, afin de calculer servant à déterminer le montant de la dotation globale de fonctionnement.

Les modalités d’application de ces dispositions figureront dans un décret qui n’est pas encore publié.

V de l’article L. 5211-4-1 du Code Général des Collectivités Territoriales.
Le coefficient de mutualisation des services d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est égal au rapport entre :
1) La rémunération, toutes charges comprises, de l’ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de service fonctionnels employés par l’établissement public, y compris les fonctionnaires et agents transférés ou mis à sa disposition en application des I à III ;
2) La rémunération, toutes charges comprises, de l’ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de service fonctionnels dans toutes les communes membres et au sein de l’établissement public.

Un décret en Conseil d’état fixe les modalités d’application du présent V.

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Annexe 2 : modèle de convention pour la mise en place de services communs

Modèle de convention pour la mise en place de services communs

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Annexe 3 : schéma de mutualisation : les principes fondamentaux

Vous trouverez ci-dessous une fiche pratique vous présentant les principes fondamentaux de gestion d’un projet de mutualisation et d’élaboration d’un schéma de mutualisation.

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Schéma de mutualisation : les principes fondamentaux
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