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Entrée en vigueur des textes parus au Journal Officiel

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Publiée le 30 juin 2004 - Dernière mise à jour en 2004

Références

  • Ordonnance 2004.164 du 21 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs.
  • Décret 2004.617 du 29 juin 2004 relatif aux modalités et effets de la publication sous forme électronique de certains actes administratifs au Journal Officiel de la République Française.
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Introduction

Entrant en vigueur le 1er juin 2004, l’ordonnance 2004.164 du 21 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs abroge et modifie l’ancien dispositif général d’entrée en vigueur des textes officiels, ainsi que les conditions de publication de ces textes au Journal Officiel de la République Française (JORF).

Cette ordonnance 2004.164 a été complétée par le décret 2004.617 relatif aux modalités et effets de la publication sous forme électronique de certains actes administratifs au JORF entrant en vigueur quant à lui au 1er juillet 2004.

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1. Entrée en vigueur des textes parus au JORF

1.1 – Le principe de non rétroactivité

Ce principe conduit à ce que les actes pris par l’Etat et ses démembrements ne disposent que pour l’avenir. Ce principe ne souffre que de quelques exceptions limitées définies dans cette circulaire (voir le 1. 3).

1.1.1 – Un principe à valeur constitutionnelle

En vertu de l’article 8 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, le principe de non rétroactivité des lois n’a de valeur constitutionnelle qu’en matière répressive.

Le conseil constitutionnel a pu rappeler cette valeur notamment en 1986 et 1991.

Conseil constitutionnel - 26 juin 1986 : « Loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre économique et social » - Décision 86-207. Conseil constitutionnel - 19 janvier 1991 : « Loi portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales » - Décision 90-287.

1.1.2 – Un principe à valeur législative

En revanche, dans toutes les autres hypothèses, le principe de non rétroactivité a une simple valeur législative.
L’article 2 du code civil dispose que « la loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif ».
La loi ne peut alors contenir des dispositions rétroactives que dans des conditions restrictives (cf. 1.3).

Le conseil constitutionnel a d’ailleurs pu rappeler que l’édiction de mesures ayant un caractère rétroactif « échappe à la compétence du pouvoir réglementaire ».

Conseil constitutionnel - 24 octobre 1969 : « Nature juridique de certaines dispositions de l’article 96 de la loi de finances du 26 décembre 1959 relatives au remboursement des frais de scolarité à l’école Polytechnique » - Décision 69-57

1.1.3 – Un Principe Général du Droit

Si la loi est soumise au principe de non rétroactivité, les actes administratifs réglementaires ou individuels qui ont une valeur inférieure à la loi et en sont des mesures d’application ne peuvent a fortiori disposer que pour l’avenir.

1.1.3.1 – Une origine jurisprudentielle

Par une jurisprudence constante depuis son arrêt du 25 juin 1948, le conseil d’Etat ne fait que réaffirmer le principe de non rétroactivité des actes administratifs comme un Principe Général du Droit. Par cette position, la haute assemblée rappelle aux autorités administratives que la sécurité juridique exige qu’une règle de droit ne produise d’effet que pour l’avenir.

Conseil d’État – Assemblée - 25 juin 1948 : « Société du journal l’Aurore » - Requête 94511.

Le conseil constitutionnel a rappelé dans sa décision du 26 juin 1969 que seul le législateur peut remettre en cause un Principe Général du Droit.

Conseil constitutionnel - 26 juin 1969 : « Nature juridique de certaines dispositions modifiées, des articles 4, 9 et 12 de la loi du 2 mai 1930, des articles 2 et 13 bis de la loi du 31 décembre 1913, et de l’article 98-1 du code de l’urbanisme et de l’habitation » - Décision 69-55.
1.1.3.2 – Son application au niveau de l’Etat

Selon une jurisprudence traditionnelle et constamment réaffirmée depuis son arrêt précité du 25 juin 1948, le conseil d’Etat n’a eu de cesse de rappeler ce Principe Général du Droit selon lequel les actes administratifs ne disposent que pour l’avenir, affirmant la non rétroactivité des actes administratifs et l’impossibilité pour les autorités administratives de fixer une date d’entrée en vigueur antérieure à la publication d’un texte.

Dans sa décision du 11 juillet 1984, le conseil d’Etat a eu l’occasion d’annuler un décret comportant un effet rétroactif illégal, en matière de rémunération dans la fonction publique.

Conseil d’État - Assemblée - 11 juillet 1984 : « Union des groupements de cadres supérieurs de la fonction publique » - Requêtes 54300 et 54467.
1.1.3.3 – Son application au niveau des collectivités territoriales

Le conseil d’Etat s’est prononcé sur l’illégalité de la présence de dispositions rétroactives dans des actes émis par des collectivités territoriales sur de nombreux domaines.

Dans une décision du 12 mars 1990, le conseil d’Etat a précisé qu’une délibération, en l’espèce d’un conseil municipal, relative à l’entrée en vigueur d’une redevance est entachée d’illégalité lorsqu’elle comporte des dispositions de portée rétroactive.

Conseil d’Etat - 7 janvier 1976 : « commune de Bischheim » - Requête 95800.

Dans un arrêt du 3 novembre 1972, la haute assemblée a annulé un arrêté de nomination à un poste de secrétaire général adjoint d’une commune. Cet arrêté comportait un effet rétroactif illégal, la nomination ayant pris effet le 1er janvier 1969, l’arrêté n’ayant été signé que le 22 janvier 1969.

Conseil d’État - 3 novembre 1972 : « Commune de Fort de France » - Requête 80542.

De même en matière d’acte individuel, le conseil d’Etat a considéré qu’un arrêté prononçant la radiation des cadres d’un agent ne peut prendre effet qu’à la date de notification à l’agent. A été jugé rétroactif l’arrêté du 22 mai 1986 prononçant à cette même date la radiation des cadres de l’agent alors que la notification de cet arrêté n’a eu lieu que le 7 juillet 1986.

Conseil d’État - 22 février 1993 : « Commune La Roque d’Antheron » - Requête 94627.

Il faut cependant préciser que le conseil d’Etat n’annule pas la totalité des dispositions de l’acte, mais seulement les dispositions rétroactives. L’acte administratif peut subsister si ses autres dispositions respectent le droit et ne disposent que pour l’avenir.

Conseil d’Etat - 30 septembre 1988 « Commune de Nemours » - Requête 85099.

1.2 – Un effet pour l’avenir

Au terme de l’article 1er de l’ordonnance 2004.164, qui modifie l’article 1er du code civil, les lois et, lorsqu’ils sont publiés au JORF, les actes administratifs entrent en vigueur alternativement :

  • A la date qu’ils fixent,

ou

  • Le lendemain de leur publication (soit date de publication au JORF +1 jour). Pour mémoire il est rappelé que le précédent dispositif d’entrée en vigueur était date de publication au JORF + 2 jours.

Il est précisé que lorsque ces textes comportent des dispositions dont l’exécution nécessite des mesures d’application, la date d’entrée en vigueur est celle de ces mesures d’application.

1.3 – Exceptions

Le présent paragraphe n’envisage pas les éventuelles conséquences rétroactives que peut générer une annulation contentieuse d’un acte administratif par le juge de l’excès de pouvoir.

1.3.1 – Les cas d’urgence

L’article 1er de l’ordonnance 2004.164 (article 1er du code civil) précise qu’« en cas d’urgence , entrent en vigueur dès leur publication les lois dont le décret de promulgation le prescrit et les actes administratifs pour lesquels le Gouvernement l’ordonne par une disposition spéciale ». Pour cela, le gouvernement peut prendre un décret spécifique mentionnant le(s) texte(s) concerné(s) par cette mesure, ou peut le préciser dans le dispositif du décret concerné.

1.3.2 – Loi comportant des dispositions rétroactives

Tant le conseil constitutionnel que le conseil d’Etat ont été amenés à préciser qu’il ne peut être dérogé à un Principe Général du Droit que par une décision législative expresse. Conseil constitutionnel - 26 juin 1969 : « Protection des sites » - Décision 69-55. Conseil d’État - 30 décembre 1998 : « Entreprise Chagnaud » - Requête 189315.

Ainsi, la loi 84.53 du 26 janvier 1984 a pu valablement envisager dans son article 77 l’entrée en vigueur rétroactive des décisions individuelles relatives à l’avancement et la promotion interne des fonctionnaires territoriaux.

La loi peut donc contenir des dispositions rétroactives sous la surveillance du juge constitutionnel.
Le conseil constitutionnel a pu ainsi décider en matière fiscale « qu’il est loisible au législateur d’adopter des dispositions fiscales rétroactives dès lors qu’il ne prive pas de garantie légale des exigences constitutionnelles ».

Conseil constitutionnel - 7 novembre 1997 : « Loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier » - Décision 97-391.

Le conseil constitutionnel a également précisé que rien ne s’oppose à ce que « dans l’exercice de sa compétence et au besoin, sauf en matière pénale, par la voie de dispositions rétroactives, le législateur modifie, dans un but d’intérêt général , les règles que le juge a mission d’appliquer dès lors qu’il ne méconnaît pas des principes ou des droits de valeur constitutionnelle ».

Conseil constitutionnel - 6 avril 1996 : « Loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier » - Décision 96-375.

1.3.3 – Loi de validation rétroactive dans l’intérêt général

Dans sa décision du 22 juillet 1980, le conseil constitutionnel a reconnu la conformité à la Constitution des lois de validation qui (sauf en matière pénale), permettent que le législateur prenne des mesures rétroactives et cela, notamment, afin de régler, comme lui seul peut le faire, les situations nées de l’annulation d’un acte administratif.

Conseil constitutionnel - 22 juillet 1980 : « Loi portant validation d’actes administratifs » - Décision 80-119.

Le conseil constitutionnel a rappelé que toute validation doit être justifiée par des raisons d’intérêt général.
Dans sa décision du 28 décembre 1995 il a précisé que la seule considération d’un intérêt financier n’a pas pu donner à la validation un motif d’intérêt général autorisant le législateur à faire obstacle aux effets d’une décision de justice.

Conseil constitutionnel - 28 décembre 1995 : « Loi de finances pour 1996 » - Décision 95-369.
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2. Publication au seul JORF électronique

L’article 5 de l’ordonnance 2004.164 renvoie à un décret pris en conseil d’Etat pour définir « les catégories d’actes administratifs dont, eu égard à leur nature, à leur portée, et aux personnes auxquelles ils s’appliquent, la publication au Journal officiel sous forme électronique suffit à assurer l’entrée en vigueur ».

Le décret 2004.617 du 29 juin 2004 (JORF du 30 juin 2004) vient en application de cette ordonnance.
Sont concernés par ces dispositions, et ne nécessitent qu’une publication au JORF électronique pour assurer leur entrée en vigueur les :

  1. Actes réglementaires, autres que les ordonnances, qui sont relatifs à l’organisation administrative de l’Etat, en particulier les décrets se rapportant à l’organisation des administrations centrales, les actes relatifs à l’organisation des services déconcentrés de l’Etat, ainsi que ceux portant délégation de signature au sein des services de l’Etat et de ses établissements publics ;
  2. Actes réglementaires, autres que les ordonnances, relatifs aux fonctionnaires et agents publics, aux magistrats et aux militaires ;
  3. Actes réglementaires, autres que les ordonnances, relatifs au budget de l’Etat, notamment les décrets et arrêtés portant répartition, ouverture, annulation, virement ou transfert de crédits, ceux relatifs aux fonds de concours, aux postes comptables du Trésor public aux régies d’avances, ainsi que les instructions budgétaires et comptables ;
  4. Décisions individuelles prises par le ministre chargé de l’économie dans le domaine de la concurrence ;
  5. Actes réglementaires des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale, autres que ceux qui intéressent la généralité des citoyens.
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